PP項(xiàng)目流程大致可分為5個(gè)階段，項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交。根據(jù)財(cái)政部官方數(shù)據(jù)顯示，截至3月底，PPP全國入庫項(xiàng)目已達(dá)12287個(gè)，累計(jì)投資額14.6萬億元。
一季度進(jìn)入執(zhí)行或移交階段的項(xiàng)目在逐月增加，落地速度在加快。但在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中，還有很多專業(yè)問題值得我們?nèi)W(xué)習(xí)研究。
為此，度川管理研究部整理了在PPP項(xiàng)目5個(gè)階段中的常見問題，以饗讀者！
誰能發(fā)起PPP項(xiàng)目？應(yīng)當(dāng)向誰提出？
按照指南的要求，政府方和社會(huì)資本都可以發(fā)起項(xiàng)目。
政府發(fā)起是由財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）負(fù)責(zé)向行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。行業(yè)主管部門可從新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目，向財(cái)政部門申報(bào)。
社會(huì)資本應(yīng)以項(xiàng)目建議書的方式向財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）推薦潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。
在實(shí)踐中，通常PPP項(xiàng)目是由行業(yè)主管部門、下屬的平臺(tái)公司或社會(huì)資本發(fā)起，向當(dāng)?shù)氐呢?cái)政部門申報(bào)。如果是省一級(jí)向下主導(dǎo)PPP項(xiàng)目的地區(qū)，是由市/縣級(jí)的地方政府，委托當(dāng)?shù)氐呢?cái)政部門，向省PPP中心申報(bào)，省PPP中心會(huì)通過篩選和分類，建立三個(gè)“庫”：示范庫、推介庫和備選庫，重點(diǎn)支持示范庫和推介庫的項(xiàng)目，例如給予省級(jí)的財(cái)政補(bǔ)貼等。
立項(xiàng)階段《可研》的必要性，沒有可研是否會(huì)影響下面工作的推進(jìn)？
這里的《可研》全稱是《工程項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》，是報(bào)發(fā)改委立項(xiàng)審批中重要的支撐性報(bào)告。
在財(cái)政部發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》中提到了，在項(xiàng)目發(fā)起階段，“新建、改建項(xiàng)目應(yīng)提交可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案；存量項(xiàng)目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案”，可以看出新建項(xiàng)目是必須要提交可研的，而存量項(xiàng)目因?yàn)橐呀?jīng)立項(xiàng)，實(shí)際上也是提交過可研的。在《合同指南》中也提到了“如包含工程建設(shè)的合作項(xiàng)目，應(yīng)明確可行性研究、勘察設(shè)計(jì)等前期工作要求”。因此,從理論上來說，可研是項(xiàng)目立項(xiàng)的依據(jù)，如果沒有可研，項(xiàng)目不能通過立項(xiàng)，是否采取PPP都不可能實(shí)施。
現(xiàn)實(shí)情況是，各地都在緊鑼密鼓的推動(dòng)PPP項(xiàng)目，如果嚴(yán)格按照程序一步一步的實(shí)施，那么很可能錯(cuò)過一段時(shí)間的政策支持。以我們?cè)谀呈〔僮鞯拇罅堪咐齺砜矗ǔＪ恰俄?xiàng)目建議書》報(bào)發(fā)改委審批確定立項(xiàng)之后，可以先提交PPP的初步實(shí)施方案，與可研同步推進(jìn)，最終仍然需要可研來確定項(xiàng)目的邊界條件、準(zhǔn)確參數(shù)，作為調(diào)整實(shí)施方案的重要依據(jù)。
缺少可研會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目流程不完備，實(shí)施方案(或初步實(shí)施方案)依據(jù)不充分不準(zhǔn)確，無論是業(yè)主方、社會(huì)資本，還是咨詢機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)清楚其中存在的風(fēng)險(xiǎn)。如果按照非常規(guī)的流程推進(jìn)項(xiàng)目，在具體操作實(shí)施中，需要向省級(jí)的相關(guān)部門了解清楚各項(xiàng)工作的要求，確保進(jìn)一步降低風(fēng)險(xiǎn)。
哪些主體可以作為實(shí)施機(jī)構(gòu)？
發(fā)改委2724號(hào)文對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行了描述：實(shí)施機(jī)構(gòu)是由政府確定，作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。
其中實(shí)施機(jī)構(gòu)在選擇合作伙伴時(shí)即作為采購人，通過政府采購的流程選擇合作伙伴，同時(shí)負(fù)責(zé)資格預(yù)審、談判、最終確認(rèn)等工作（可以委托采購代理機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)事宜）。
關(guān)于哪些主體能夠成為實(shí)施機(jī)構(gòu)，在財(cái)政部76號(hào)文中，“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作”。發(fā)改委2724號(hào)文也提出“按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”。
綜上，只要是政府授權(quán)的,職能部門、事業(yè)單位、行業(yè)管理部門、行業(yè)運(yùn)營公司、其他相關(guān)機(jī)構(gòu)（平臺(tái)，地方國企）均可作為實(shí)施機(jī)構(gòu)。
但是我們?cè)趯?shí)施的過程中發(fā)現(xiàn),部分職能部門、事業(yè)單位、行業(yè)管理部門若作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，可能直接參與到項(xiàng)目的經(jīng)營中，同時(shí)又承擔(dān)了項(xiàng)目的監(jiān)管、考核等職責(zé)，存在“既做運(yùn)動(dòng)員,又做裁判員”的風(fēng)險(xiǎn)。因此建議將實(shí)施運(yùn)營和監(jiān)管考核分開，由兩個(gè)主體分別承擔(dān)各自職責(zé)范圍內(nèi)的工作，以確保政府簡(jiǎn)政放權(quán)，不過度干預(yù)市場(chǎng)。
物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可行性論證由誰來做？
因?yàn)殚_展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的主體要么是行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的財(cái)政部門，要么一般是事業(yè)單位的PPP中心，但不管是財(cái)政部門還是PPP中心，它們?cè)谄刚?qǐng)第三方專業(yè)中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù)時(shí)，屬于政府購買服務(wù)的范疇，也屬于《中華人民共和國政府采購法》約束的范疇。因此，PPP項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門或PPP中心在會(huì)同行業(yè)主管部門開展財(cái)政承受能力論證工作并聘請(qǐng)第三方專業(yè)中介機(jī)構(gòu)予以協(xié)助時(shí)，必須符合政府采購法律法規(guī)的要求，而不能隨意委托。
PPP項(xiàng)目在準(zhǔn)備期需要完成哪些主要工作？
1、整體架構(gòu)搭建；2、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配；3、項(xiàng)目運(yùn)作方式確定；4、項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)確定；5、項(xiàng)目合同體系確定；6、監(jiān)管架構(gòu)確定；7、采購方式確定；8、實(shí)施方案審核與核準(zhǔn)。
PPP模式的核心要素有哪些？
PPP模式的核心要素有三個(gè)：一是社會(huì)資本與政府部門是平等的伙伴關(guān)系。在達(dá)到共同目標(biāo)的基礎(chǔ)上，社會(huì)資本對(duì)利潤(rùn)的追求與政府公共部門對(duì)公共福利的追求也應(yīng)被共同實(shí)現(xiàn)；二是利潤(rùn)的可控制性。PPP項(xiàng)目一般都是社會(huì)公益項(xiàng)目，應(yīng)確保其盈利，但不能因追逐暴利而傷害其公益性；三是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。PPP模式應(yīng)根據(jù)承擔(dān)能力劃分風(fēng)險(xiǎn)，從而降低項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)。
PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)包含哪些內(nèi)容？
PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)是項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中的核心環(huán)節(jié)，需要綜合協(xié)調(diào)和合理配置各方權(quán)利義務(wù)。根據(jù)《財(cái)政部PPP模式操作指南》的相關(guān)規(guī)定，交易結(jié)構(gòu)主要包括項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制和相關(guān)配套安排。
結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中應(yīng)考慮哪些問題？
在PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中通常應(yīng)考慮項(xiàng)目類型、政府的市場(chǎng)化目標(biāo)以及社會(huì)資本的投資目標(biāo)、政府或國有企業(yè)的參與方式、項(xiàng)目建設(shè)范圍和資產(chǎn)范圍、項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、項(xiàng)目運(yùn)營安排、計(jì)劃實(shí)施進(jìn)度、政府監(jiān)管體系、價(jià)格水平及收費(fèi)機(jī)制等問題。
為什么要建立浮動(dòng)收益率機(jī)制？
在PPP項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施過程中，社會(huì)資本最關(guān)注的無疑是回報(bào)率，但PPP項(xiàng)目的時(shí)間跨度長(zhǎng)、投資額度大，如果調(diào)價(jià)機(jī)制不明確，幾乎沒有社會(huì)資本敢投入PPP項(xiàng)目，因此，建立浮動(dòng)收益率機(jī)制，是解決基層政府“一頭霧水”的關(guān)鍵，也是激活社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要途徑。
是否有必要建立價(jià)格管控機(jī)制？
在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，設(shè)計(jì)出一個(gè)科學(xué)合理的價(jià)格管控機(jī)制非常重要，有助于防止“短期的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)行為”異化為“長(zhǎng)期的價(jià)格壟斷行為”。
要設(shè)計(jì)一個(gè)有效的價(jià)格機(jī)制，來管控廠商在整個(gè)特許經(jīng)營期內(nèi)可能發(fā)生的價(jià)格壟斷行為，并向廠商的價(jià)格行為施加競(jìng)爭(zhēng)壓力，可以采用“利潤(rùn)率限定”，“價(jià)格封頂或包干”，同域、同業(yè)“價(jià)格比較”等方式，如在相關(guān)項(xiàng)目協(xié)議的價(jià)格章節(jié)中規(guī)定，如果結(jié)算價(jià)格經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)施后，與同區(qū)域其他同類企業(yè)相比失去競(jìng)爭(zhēng)性，明顯高于同行業(yè)平均水平，則需重新核定結(jié)算價(jià)格；又如可以規(guī)定企業(yè)的成本，包括其采購設(shè)施數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格和工程建設(shè)成本等，應(yīng)當(dāng)不高于行業(yè)的可比較的合理水平。
PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營期應(yīng)如何設(shè)計(jì)？
特許經(jīng)營期的設(shè)計(jì)選擇主要取決于兩個(gè)因素：項(xiàng)目的施工難度（簡(jiǎn)單還是復(fù)雜）和市場(chǎng)特性（市場(chǎng)性還是合同性）。施工簡(jiǎn)單的項(xiàng)目，可以比較準(zhǔn)確地估計(jì)施工期，完工風(fēng)險(xiǎn)較小。因此，選用單時(shí)段結(jié)構(gòu)還是雙時(shí)段結(jié)構(gòu)差別不大。而施工復(fù)雜的項(xiàng)目，難以準(zhǔn)確地估計(jì)施工期，完工風(fēng)險(xiǎn)較大，選用雙時(shí)段結(jié)構(gòu)可以降低項(xiàng)目公司的完工風(fēng)險(xiǎn)。再通過激勵(lì)措施的設(shè)計(jì)，進(jìn)一步調(diào)整完工風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目公司和政府之間的分擔(dān)程度。而就市場(chǎng)特性而言，合同型市場(chǎng)中政府可以有多種激勵(lì)措施設(shè)計(jì)用以選擇，而市場(chǎng)型市場(chǎng)中，政府選擇范圍較小。
賦予特許經(jīng)營權(quán)的PPP項(xiàng)目中投融資手段有哪些？
能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營項(xiàng)目中，可采用的投融資手段包括一般銀行貸款，項(xiàng)目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項(xiàng)目資本金，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)，成立私募基金，發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)⒐緜鶛?quán)、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等。
由誰確定采購方式，社會(huì)資本方是否可以提出采購方式建議？
通常采購方式的選擇，有所在地的財(cái)政部門最終確定，最終體現(xiàn)在“實(shí)施方案”中，批準(zhǔn)了實(shí)施方案，就相當(dāng)于批準(zhǔn)了項(xiàng)目的采購方式。
社會(huì)資本可以根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，根據(jù)《操作指南》、《競(jìng)爭(zhēng)性磋商管理辦法》等文件的要求，提出采購方式的建議，但最終的決定（審批）權(quán)仍在地方財(cái)政。
競(jìng)爭(zhēng)性磋商與競(jìng)爭(zhēng)性談判有哪些區(qū)別？
首先，“競(jìng)爭(zhēng)性談判”與“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”的最大區(qū)別，在成交供應(yīng)商（社會(huì)資本方）的確定方式以及候選成交供應(yīng)商（社會(huì)資本方）的推薦方法及評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中，“競(jìng)爭(zhēng)性談判”最終是由“價(jià)格”決定（即以價(jià)格低者獲得），“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”主要看“綜合條件”，而不僅僅看價(jià)格（綜合情況最優(yōu)著獲得）。
第二，在程序和時(shí)限層面，競(jìng)爭(zhēng)性磋商在總體上要寬于競(jìng)爭(zhēng)性談判。
第三，在保證金層面，競(jìng)爭(zhēng)性磋商明確規(guī)定“供應(yīng)商未按照磋商文件要求提交磋商保證金的，響應(yīng)無效”，而競(jìng)爭(zhēng)性談判無此明確規(guī)定。
第四，在重新評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)上，競(jìng)爭(zhēng)性磋商增加了重新評(píng)審的情形，賦予政府方更多的權(quán)利。競(jìng)爭(zhēng)性談判規(guī)定：“除資格性審查認(rèn)定錯(cuò)誤和價(jià)格計(jì)算錯(cuò)誤外，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評(píng)審。”
而競(jìng)爭(zhēng)性磋商則規(guī)定：“除資格性檢查認(rèn)定錯(cuò)誤、分值匯總計(jì)算錯(cuò)誤、分項(xiàng)評(píng)分超出評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)范圍、客觀分評(píng)分不一致、經(jīng)磋商小組一致認(rèn)定評(píng)分畸高、畸低的情形外，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評(píng)審；采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)不得通過對(duì)樣品進(jìn)行檢測(cè)、對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行考察等方式改變?cè)u(píng)審結(jié)果。”
競(jìng)爭(zhēng)性磋商邀請(qǐng)供應(yīng)商有幾種方式？
有三種方式：1、在省級(jí)以上財(cái)政部門指定媒體發(fā)布競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告選擇供應(yīng)商；2、從省級(jí)以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫中隨機(jī)抽取；3、采購人、評(píng)審專家分別推薦（需要出具書面推薦意見）。
采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商，若意向投資人退出，如何解決？
如果意向投資人在競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件發(fā)出后選擇退出，那本次競(jìng)爭(zhēng)性磋商為無效，應(yīng)選擇二次采購。如果一直沒有意向的投資人可以推薦，建議選擇邀請(qǐng)供應(yīng)商的第一種方式：在省級(jí)以上財(cái)政部門指定媒體發(fā)布競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告選擇供應(yīng)商。
資格預(yù)審是否屬于PPP項(xiàng)目采購階段的必要組成部分？
依照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》第五條的規(guī)定：“PPP項(xiàng)目采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)”。法律條文中“應(yīng)當(dāng)”系強(qiáng)制性規(guī)范，對(duì)于“應(yīng)當(dāng)”的理解就等同于“必須”。所以，PPP項(xiàng)目采購必須實(shí)行資格預(yù)審。
業(yè)主方能否直接發(fā)布資格預(yù)審公告？
業(yè)主是可以自行招標(biāo)、發(fā)布相關(guān)公告的，但由于大部分業(yè)主對(duì)此并不專業(yè)，所以一般都采用委托的方式，委托專業(yè)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作。以我們所操作的西部某市的PPP為例，業(yè)主方（地方政府）并不了解如何合法合規(guī)的招標(biāo)，因此希望通過委托代理，將程序上的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分?jǐn)偤娃D(zhuǎn)移。
采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式采購的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，若在采購過程中符合要求的供應(yīng)商只有一家，采購方應(yīng)如何處理？
依照財(cái)政部2015年6月30日發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于政府采購競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式管理暫行辦法有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》：采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式采購的政府購買服務(wù)項(xiàng)目（含政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目），在采購過程中符合要求的供應(yīng)商（社會(huì)資本）只有2家的，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購活動(dòng)可以繼續(xù)進(jìn)行。采購過程中符合要求的供應(yīng)商（社會(huì)資本）只有1家的，采購人（項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)）或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)終止競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購活動(dòng)，發(fā)布項(xiàng)目終止公告并說明原因，重新開展采購活動(dòng)。
